▲ 평소 많은 차량과 시민들이 자유롭게 이동하는 롯데아파트 사이 도로가 폐도로 지정됐다.

 

[브레이크뉴스=이성용 기자] 길은 개발업자들이 마음대로 지워도 되는 도화지 속 빈 땅이 아니다. 시민이 오랫동안 이용해 온, 결코 양보할 수 없는 도시의 권리다. 수십 년간 시민들이 아무런 제약 없이 오가던 ‘공공도로’가 어느 날 거대한 아파트 단지의 담장 안으로 편입되어 사라지는 현상이다.

 

최근 창원시 중심생활권의 핵심 정비사업으로 꼽히는 용호1구역(롯데아파트) 재건축 사업이 ‘폐도(도로 용도폐지)’ 논란의 중심에 섰다. 조합 측은 우회도로 신설과 단지 내 ‘공공보행통로’ 조성을 대안으로 제시하고 있지만, 시민사회와 도시계획 전문가들의 시선은 싸늘하다.

 

과연 시민의 권리인 ‘길’을 내어주고 얻는 공공적 이익은 무엇인가? 법원의 판례와 도시계획의 원칙을 통해 용호1구역 도로 폐지 논란을 짚어봤다.

 

◆ 법원의 일관된 경고, "이익형량 없는 도시계획은 위법하다"

 

기존 공공도로를 없애고 아파트 단지로 편입시키는 행위는 행정청(지자체)의 재량 행위인 ‘도시관리계획 결정’을 통해 이루어진다. 하지만 법원은 이 재량권이 무한하지 않다고 선을 긋는다.

 

대법원 판례(2005. 9. 9. 선고 2003두5402 등)에 따르면, 행정주체가 도시계획을 입안하고 결정할 때는 ‘형량명령의 원칙’을 반드시 지켜야 한다. 즉, 도로를 없앰으로써 침해되는 ‘시민의 통행권 및 도시 기능(공익)’과, 재건축조합이 얻게 되는 ‘사업성 향상 및 주거환경 개선(사익)’을 객관적이고 정당하게 비교·형량해야 한다는 것이다.

 

법원은 ▲이익형량을 전혀 하지 않거나 ▲마땅히 고려해야 할 공익적 요소를 누락하거나 ▲형량의 결과가 객관적 정당성을 상실한 경우, 이를 ‘재량권 일탈·남용’으로 보고 위법한 행정처분이라고 판시하고 있다.

 

용호1구역의 상황을 이 판례에 대입해 보면, 수십 년간 주변 상권과 주거지를 잇던 혈맥 같은 도로를 단절시켰을 때 발생하는 교통 정체, 보행 동선의 우회, 시민의 심리적 박탈감은 수치화하기 힘든 막대한 ‘공익의 침해’다. 반면 폐도를 통해 얻어지는 단지 내 조경 특화나 세대수 증가는 철저히 ‘조합의 사익’에 가깝다. 행정청이 이 두 가지 가치를 저울질할 때 사익의 손을 들어준다면, 향후 법적 분쟁에서도 그 정당성을 인정받기 어려울 수 있다.

 

◆ ‘공공보행통로’의 함정… 사유화되는 시민의 길

 

폐도의 대안으로 단골처럼 등장하는 것이 ‘공공보행통로’ 지정이다. 아파트 단지 한가운데로 시민들이 걸어 다닐 수 있는 길을 내어주겠다는 것이다. 그러나 전국 주요 재건축 단지들의 실태를 보면 이는 허울 좋은 명목에 불과한 경우가 많다.

 

서울 등 수도권의 신축 단지에서는 인허가 단계에서 공공보행통로를 내어주는 조건으로 용적률 인센티브를 챙긴 뒤, 입주 후에는 "입주민의 사생활 보호와 범죄 예방"을 이유로 펜스를 치거나 외부인 출입을 통제하는 꼼수가 만연하다.

 

▲법적으로 도로는 지자체 소유의 ‘국공유지’이므로 누구나 자유롭게 이용할 권리가 보장된다. ▲공공보행통로는 결국 아파트 소유의 ‘사유지’에 설정된 지역권적 성격에 불과하다.

 

차량은 우회시키고 시민에게는 걷는 길만 남겨주는 방식조차 불완전하다면, 용호1구역에서 기존 도로가 가지고 있던 통행권, 접근권, 공공성이 실질적으로 보전된다고 믿기 어렵다.

 

◆ 도시계획위원회가 다시 물어야 할 질문

 

결국 공은 창원시 도시계획위원회로 넘어간다. 이 사안에서 도시계획위원회가 심의 테이블에 올려놓고 다시 물어야 할 질문은 단순하면서도 무겁다.

 

“기존에 시민이 이용하던 도로를 없애면서, 시민에게 돌아오는 공공적 이익은 과연 그보다 큰가?”

 

이 질문에 명확히 답하지 못한다면, 폐도 결정은 원점에서 재검토되어야 마땅하다. 재건축사업의 필요성과 노후 공동주택 정비의 당위성은 인정하더라도, 그것이 기존 공공도로의 기능 축소를 자동으로 정당화하지는 않는다.

 

용호1구역 재건축 사업은 창원 중심생활권의 도로망, 보행망, 공공공간 체계를 다시 짜는 대규모 도시계획사업이다. 그렇다면 판단 기준도 달라져야 한다. 조합의 사업성, 단지의 조경 완성도, 고층 주동 배치의 효율성보다 앞서야 할 것은 시민의 이동권과 도시공간의 공공성이다.

 

◆ 길을 없애야만 한다면, 더 큰 공공성을 내놓아야 한다

 

용호1구역의 가장 합리적인 해법은 기존 도로 폐지를 환원하고, 1·2단지 사이 길을 공공 보차혼용 생활가로로 되살리는 것이다. 이것이 현실적으로 어렵다면, 최소한 새롭게 조성될 공공보행통로를 기존 도로 기능에 준하는 '강력한 공공시설'로 격상해야 한다.

 

어떠한 경우에도 외부인의 출입을 막을 수 없도록 지상권을 설정하거나, 관리 권한을 지자체로 넘기는 등 확실한 법적 담보가 필요하다. 재건축은 낡은 아파트를 새 아파트로 바꾸는 사업에 그쳐서는 안 된다. 도시의 길, 생활권, 공공공간을 더 나은 방향으로 재편하는 성숙한 과정이어야 한다. 용호1구역의 도로 문제는 바로 그 도시계획의 근본 원칙을 묻고 있다.

 

아래는 위 기사를 '구글 번역'으로 번역한 영문 기사의 [전문]입니다. '구글번역'은 이해도 높이기를 위해 노력하고 있습니다. 영문 번역에 오류가 있을 수 있음을 전제로 합니다.

 

Below is the [full text] of the English article translated using ‘Google Translate’.‘Google Translate’ is working to increase understanding.It is assumed that there may be errors in the English translation.

 

Controversy Over Road Closure at Lotte Apartments... Is It for the Citizens or the Residents?

 

The Controversy Over the ‘Road Closure’ in Yongho District 1 Questions the Public Nature of the City... Is It Acceptable to Eliminate a Perfectly Good Road?

 

Roads are not empty spaces on a canvas that developers can erase at will. They are urban rights that citizens have long utilized and can never be relinquished. This is a phenomenon where ‘public roads,’ which citizens have traversed without restriction for decades, are suddenly incorporated into the walls of massive apartment complexes and disappear.

 

Recently, the reconstruction project for Yongho District 1 (Lotte Apartments), considered a key urban renewal project in Changwon's central living area, has become the center of a controversy regarding the ‘road closure’ (abolition of road use). While the association has proposed the construction of a bypass road and the creation of a ‘public pedestrian walkway’ within the complex as alternatives, civil society and urban planning experts view the situation coldly.

 

What public benefit is truly gained by giving up a ‘road,’ which is a right of the citizens? We examined the controversy surrounding the closure of the road in Yongho District 1 through the lens of court precedents and the principles of urban planning.

 

◆ The Court’s Consistent Warning: "Urban Planning Without a Balancing of Interests Is Illegal"

 

The act of removing existing public roads and incorporating them into apartment complexes is carried out through a "decision on urban management plans," which is a discretionary act of the administrative agency (local government). However, the court draws a line, stating that this discretionary power is not infinite.

 

According to Supreme Court precedents (Supreme Court Decision No. 2003du5402, decided September 9, 2005, etc.), administrative entities must strictly adhere to the "principle of balancing" when drafting and deciding on urban plans. In other words, they must objectively and fairly compare and weigh the "citizens' right of passage and urban functions (public interest)" infringed upon by removing the road against the "improvement of business feasibility and residential environment (private interest)" gained by the reconstruction association.

 

The court has ruled that administrative dispositions are unlawful, viewing them as "deviations or abuses of discretion" if they fail to weigh interests at all, omit public interest factors that ought to be considered, or if the result of the weighing lacks objective justification.

 

Applying this precedent to the situation in Yongho District 1, the traffic congestion, diversion of pedestrian routes, and psychological deprivation experienced by citizens resulting from severing a road that has served as a vital artery connecting surrounding commercial areas and residential districts for decades constitute a massive "infringement of the public interest" that is difficult to quantify. Conversely, the specialized landscaping within the complex and the increase in the number of households gained through the road closure are strictly "private interests of the association." If the administrative agency sides with private interests when weighing these two values, it may be difficult to have its legitimacy recognized in future legal disputes.

 

◆ The Pitfalls of "Public Pedestrian Pathways"... Citizens' Paths Becoming Privatized

 

Designating a "public pedestrian pathway" is a frequently cited alternative to road closures. The intention is to provide a pedestrian path through the center of the apartment complex. However, looking at the reality of major reconstruction complexes nationwide, this is often nothing more than a hollow pretext.

 

In newly built complexes in the Seoul metropolitan area, there is a rampant loophole where developers secure floor area ratio incentives during the licensing stage by agreeing to provide public pedestrian walkways, only to erect fences or restrict access to outsiders after residents move in, citing "protection of residents' privacy and crime prevention."

 

▲ Legally, roads are "state-owned land" belonging to local governments, so the right to use them freely is guaranteed to everyone. ▲ A public pedestrian walkway is ultimately nothing more than an easement established on "private land" owned by the apartment complex.

 

If even the method of diverting vehicles and leaving only a walking path for citizens is incomplete, it is difficult to believe that the right of passage, access, and public nature of the existing roads in Yongho District 1 will be substantially preserved.

 

◆ Questions the Urban Planning Committee Must Ask Again

 

Ultimately, the ball is now in the Changwon City Urban Planning Committee's court. In this matter, the question the Urban Planning Committee must ask once again at the deliberation table is simple yet weighty.

 

“Is the public benefit returning to the citizens truly greater than the cost of eliminating a road they have previously used?”

 

If this question cannot be answered clearly, the decision to close the road must be re-examined from scratch. Even if the necessity of the reconstruction project and the justification for the renovation of aging apartment complexes are acknowledged, this does not automatically justify the reduction of the function of the existing public road.

 

The Yongho District 1 reconstruction project is a large-scale urban planning project that reorganizes the road network, pedestrian network, and public space system of Changwon’s central living area. Consequently, the criteria for judgment must also change. What must take precedence over the cooperative’s business feasibility, the completeness of the complex’s landscaping, or the efficiency of high-rise building placement is the citizens’ right to mobility and the public nature of the urban space.

 

◆ Greater Public Benefits Must Be Offered in Place of Eliminating the Road

 

The most rational solution for Yongho District 1 is to reverse the closure of the existing road and revive the path between Complexes 1 and 2 as a public pedestrian and vehicular mixed-use street. If this is not realistically feasible, at the very least, the newly created public pedestrian walkway must be elevated to the status of a "powerful public facility" equivalent to the function of existing roads.

 

Solid legal guarantees are required, such as establishing surface rights to ensure that outsiders cannot be prevented from entering under any circumstances, or transferring management authority to the local government. Reconstruction should not be limited to merely replacing old apartments with new ones. It must be a mature process that reorganizes the city's roads, living areas, and public spaces in a better direction. The road issue in Yongho District 1 raises questions about the very fundamental principles of urban planning.

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